¿Privatizar PDVSA?

Fuente: Libro “La privatización de facto de PDVSA”

*

En los últimos meses se han formulado diversas opiniones en torno a la privatización de Petróleos de Venezuela, S.A. (PDVSA).  Este incipiente debate no ha estado alejado de la polarización que se aprecia en la opinión pública venezolana, en especial, en un tema tan sensible como el petróleo. 

Por ello, para tener una mejor idea de este tema, conviene analizar, desde el punto de vista jurídico, qué es la “privatización de PDVSA”: 

• Puede plantearse la posibilidad de privatizar los yacimientos de hidrocarburos, lo que implicaría reformar la Constitución, cuyo artículo 12 establece la propiedad de la República sobre esos yacimientos. No obstante, la creación de derechos de propiedad privada sobre el subsuelo se enfrenta a importantes obstáculos técnicos. Por lo anterior, puede concluirse que la privatización del subsuelo no es una opción práctica -no al menos en el corto plazo-.

• La privatización puede versar sobre la cesión de las acciones de la República en PDVSA, lo que está prohibido en la Constitución (artículo 303). Además -y lo que es más importante- como sociedad mercantil, PDVSA no es privatizable, debido a la grave crisis operativa y financiera por la cual atraviesa, tal y como explicamos en nuestro reciente libro.  Así, por un lado, encontramos las reclamaciones privadas derivadas de la deuda pública de PDVSA, que superan los 70.000 millones de dólares. De otro laso, PDVSA ha sido calificada como una instrumentalidad de organizaciones terroristas y sobre ella pesan diversas investigaciones criminales, en especial, en Estados Unidos. Bajo estas condiciones, no existen claros incentivos parta que la inversión privada adquiera acciones de PDVSA. 

• La privatización puede versar sobre las acciones de las filiales de PDVSA a cargo de la operación de actividades de exploración, producción y comercialización, incluyendo las empresas mixtas creadas con socios minoritarios privados. Esta opción requiere reformar la Ley Orgánica de Hidrocarburos. Sin embargo, las graves contingencias de PDVSA también se trasladan a sus filiales, de lo cual resultan importantes riesgos que pueden desestimular la adquisición de esas acciones por la inversión privada. 

• También pueden privatizarse los derechos petroleros, o sea, los derechos de uso sobre los yacimientos, permitiendo de esa manera la realización de actividades de exploración, producción y comercialización por parte de la inversión privada, todo los cual requiere reformar la Ley Orgánica de Hidrocarburos. Esta es la opción más viable: el verdadero valor de PDVSA y sus filiales radica en los derechos petroleros, que, por Ley, solo pueden ser ejercidos por el Estado. Pero una reforma legislativa permitiría a la inversión privada ejercer de manera directa esos derechos, sin necesidad de asociarse con el Estado. 

Tomando en cuenta las inversiones de capital necesarias para reconstruir la industria petrolera (cercanas a los 120.000 millones de dólares, durante los primeros ocho años), la reforma legislativa para permitir el ejercicio de derechos petroleros por la inversión privada es la opción más práctica. 

Se trata, claro está, de una reforma insuficiente. Además, es necesario someter a PDVSA y sus filiales a una profunda reorganización, para hacer frente a sus responsabilidades civiles y penales. Asimismo, es necesario adoptar un marco institucional que otorgue seguridad jurídica a la inversión privada, lo que pasa por crear una Administración Sectorial para regular el sector. También es necesario reconstruir la capacidad estatal y así, asegurar el suministro de bienes y servicios indispensables para la reactivación de la industria petrolera, como es el caso, en especial, del suministro eléctrico y la seguridad sobre el personal y los activos basada en el monopolio legítimo de la fuerza. 

En suma, la privatización de los derechos petroleros -una opción distinta a la privatización de PDVSA- debe ser resultado de un nuevo marco jurídico. Este nuevo marco, como observó Ramón Espinasa, debe ser alcanzado en el contexto de amplios acuerdos políticos que otorguen certeza jurídica a las nuevas instituciones jurídicas. 

**

Junto a todas estas reformas, será necesario hacer frente a la privatización de facto de PDVSA. El debate sobre la conveniencia o no de privatizar PDVSA parece no tomar en cuenta que parte de los derechos y actividades de esa empresa han sido privatizados de la peor manera: por medio de acuerdos informales, y en ocasiones ilegales, que trasladan de manera opaca al sector privado derechos que, por Constitución y Ley, son exclusivos del Estado. 

En lugar de atender a la causa raíz del colapso de PDVSA, se han optado por atajos legales de dudosa legitimidad, que no contribuyen a restablecer el Estado de Derecho. Por ello, el reto es implementar una transición de la privatización de facto a la privatización de iure, conducida de conformidad con la Constitución y en el marco de principios como la transparencia, la rendición de cuentas y el control parlamentario. 

Hay varios ejemplos de esa privatización de facto. Así, la cesión de todas las acciones de Citgo Holding, Inc. a favor de acreedores extranjeros privados en 2016, o la celebración de inconstitucionales contratos de servicios petróleos en 2018. El reciente contrato de asistencia técnica que habría firmado Chevron al amparo de la Licencia General N° 41 podría ser otro ejemplo de privatización de facto. Al no conocerse el texto de los contratos celebrados al amparo de la Licencia -pues no son de acceso público, a pesar del principio constitucional de transparencia- no es posible avanzar una opinión jurídica sobre la legalidad de tales contratos. 

Con lo cual, en realidad, es poco útil debatir si PDVSA -o mejor, la industria petrolera- debe o no ser privatizada, pues ya está en marcha un proceso -opaco e ineficiente- de privatización de facto. 

***

Desde que el petróleo irrumpió en la vida de los Venezolanos -hacia fines de la década de los veinte del pasado siglo- el discurso y la acción política han girado en torno a la venezolanización del petróleo. La idea se ha expresado de distintas maneras -como, por ejemplo, la siembra del petróleo- pero en su esencia, ella reivindica la soberanía popular -la soberanía de los venezolanos- sobre el petróleo. Esta narrativa -o mitología del petróleo, de acuerdo con Luis Pacheco- ha sido aupada por la premisa que sostiene que Venezuela tiene las mayores reservas petroleras del mundo, y que, por ello, el petróleo debe ser de los venezolanos. 

No se trata de una narrativa racional, sino emocional, y, por ende, muy peligrosa. Para empezar, el petróleo nunca ha sido de los venezolanos. A pesar de hablarse tanto de la nacionalización petrolera, la nación nunca ha sido dueña del petróleo: la dueña ha sido la República, representada por el Poder Ejecutivo Nacional. El control político que el Poder Ejecutivo Nacional ha ejercido sobre el petróleo ha incrementado indebidamente su poder de facto, favoreciendo vicios como el hiper-presidencialismo, al centralismo, el clientelismo y la democracia de partidos. Los venezolanos no son vistos como ciudadanos, sino como simples sujetos que reclaman su renta, como agudamente observa Diego Bautista Urbaneja.  

Así que el petróleo nunca ha sido de los venezolanos, sino del Estado representado por el Poder Ejecutivo Nacional. Pero, además, y como resultado de los estragos del socialismo del siglo XXI, el ingreso petrolero no es ni siquiera del Estado, pues ha sido enajenado a favor de los acreedores. 

Así, según algunos especialistas, las exportaciones petroleras en 2023 se han destinado a mercados en los cuales operan acreedores de PDVSA, como China, Estados Unidos y España (junto a Cuba, país que se ha beneficiado de negocios petroleros opacos). Ante la falta de transparencia presupuestaria, no es posible determinar qué porcentaje de las ventas petroleras se dirigen al pago de los acreedores legados de la deuda de Chávez y Maduro. 

****

Algunas de las discusiones recientes sobre la privatización de PDVSA parecen haber sido formuladas para la Venezuela petrolera, ignorando que -por efecto de la destrucción de la industria- hemos entrado a la fase de la Venezuela postpetrolera. Poco importa que el país tenga las mayores reservas: una vasta mayoría de esas reservas quedará sin explotarse, con ocasión a los dramáticos cambios que cabe esperar frente al cambio climático y la complejidad de las reformas necesarias para reconstruir la industria petrolera venezolana. 

Es momento de abrir los ojos a la realidad: la Venezuela petrolera se fue para siempre. Así que, para aprovechar la ventana de oportunidades que ofrece la transición energética, el objetivo debería ser maximizar la producción a través de inversiones privadas sostenibles, reformulando la relación entre Estado, petróleo y sociedad, y desmontando las bases del Petro-Estado que han incentivado una visión estatista del desarrollo.