La Licencia General 42 y la autoridad de la Asamblea Nacional de 2015 para renegociar la deuda externa venezolana.

José Ignacio Hernández G. 

Growth Lab, Harvard Kennedy School

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Como expliqué en un artículo publicado en el CSIS, uno de los problemas relacionados con la renegociación de la deuda externa venezolana fue la incertidumbre sobre cuál organización política es reconocida como el Gobierno de Venezuela en los Estados Unidos. 

Entre el 23 de enero de 2019 y el 3 de enero de 2023, el presidente de la Asamblea Nacional de 2015, actuando como presidente interino, fue reconocido por el Gobierno de los Estados Unidos como la única entidad política con autoridad para representar legalmente al Gobierno de Venezuela, incluida la República y la compañía petrolera nacional (PDVSA). Como resultado de las sanciones impuestas por órdenes ejecutivas, el presidente interino y los funcionarios designados por él requirieron licencias de la OFAC para representar al Gobierno de Venezuela en los Estados Unidos, incluso con respecto a los acreedores extranjeros. 

Sin embargo, el 3 de enero de 2023, la Asamblea Nacional disolvió el cargo del presidente interino. Ese día, el Departamento de Estado de los Estados Unidos (i) reconoció esa decisión;  (ii) reiteró la ilegitimidad del Gobierno de Maduro, y (iii) reforzó el apoyo político a la Asamblea Nacional 2015. En cuanto a la representación legal del Gobierno de Venezuela, quedó claro que ni el presidente de la Asamblea ni Maduro fueron considerados el presidente de Venezuela. Sin embargo, no quedó claro si la Asamblea Nacional podía ser reconocida legalmente como el Gobierno de Venezuela. 

Sin un Gobierno reconocido de Venezuela en los Estados Unidos, los acreedores enfrentaron obstáculos adicionales para avanzar en la renegociación de la deuda heredada y, principalmente, resolver los problemas relacionados con el estatuto de limitaciones (SOL). El Gobierno de Maduro ofreció extender los lapsos del SOL. Sin embargo, la oferta fue inútilporque ese Gobierno no ejercía la representación legal de Venezuela y PDVSA en los Estados Unidos.  

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El 1 de mayo de 2023, la OFAC emitió la Licencia General n° 42, autorizando a la Asamblea Nacional de 2015 y a cualquier organización que designara a entablar negociaciones con los acreedores con respecto a la deuda legada. Sin embargo, la LG no autoriza la celebración de acuerdos -una acción que necesitará de licencias específicas-. Además, la OFAC aclaró  que “no tomará medidas de cumplimiento contra ninguna persona por tomar medidas para preservar la capacidad de hacer cumplir los derechos de los tenedores de bonos sobre las acciones de CITGO que sirven como garantía para el bono del 8.5 por ciento de PDVSA 2020“. 

Además, la OFAC actualizó la pregunta frecuente 808 para aclarar que “los acreedores pueden presentar órdenes de embargo sin la necesidad de la autorización de la OFAC para asuntos que involucren bienes bloqueados“. Esto podría significar que ahora las Cortes podrían emitir órdenes de embargo, cuya ejecución requerirá una licencia, sin embargo.

Hay al menos dos preguntas que surgen de la GL 42: (i) De acuerdo con la Ley de los Estados Unidos, ¿la Asamblea Nacional de 2015 representa legalmente al Gobierno de Venezuela? y (ii) de acuerdo con el Derecho Constitucional venezolano, ¿puede la Asamblea Nacional de 2015 renegociar la deuda externa? 

Las respuestas breves a estas preguntas son las siguientes:

• Según el Derecho de Estados Unidos, el reconocimiento de Gobiernos extranjeros es competencia exclusiva de la Presidencia. La OFAC no puede reconocer Gobiernos extranjeros; sólo administra el programa de sanciones. En consecuencia, la GL 42 no es una decisión directa que reconoció a la Asamblea Nacional de 2015 como representante legal del Gobierno de Venezuela. Sin embargo, es una señal clara de que, con respecto a las opciones entre el Gobierno de Maduro y la Asamblea Nacional de 2015, el Gobierno de los Estados Unidos eligió a la Asamblea Nacional. 

• La renegociación de la deuda es una atribución exclusiva del Poder Ejecutivo, basada en el art. 236.11 de la Constitución venezolana. El título III  de la Ley Orgánica para la Administración Financiera del Sector Público regula la deuda pública como responsabilidad del Poder Ejecutivo, bajo el control político de la Asamblea Nacional (arts. 80 y 82, que fueron reglamentados en el Decreto n° 3.425). Según el Derecho Constitucional de Venezuela, la Asamblea Nacional de 2015 no puede renegociar la deuda pública porque su función es supervisar y eventualmente autorizar el proceso de renegociación de la deuda, de acuerdo con el art. 187.3 de la Constitución.  Es por esto que LG se refiere a un “funcionario ejecutivo de una entidad del Gobierno de Venezuela“.

En consecuencia, la GL 42 es insuficiente para permitir un proceso de renegociación de la deuda transparente y legal. Desde la perspectiva estadounidense, será necesario emitir las decisiones que refuercen la autoridad de la Asamblea Nacional de 2015 y de las organizaciones designadas por ella, para representar legalmente aVenezuela y PDVSA. Desde la perspectiva de del Derecho Constitucional venezolano, la Asamblea Nacional debe adoptar las reformas que, siguiendo la Constitución, permitan al Ejecutivo legítimo representar legalmente a Venezuela y PDVSA. En cualquier caso, la Asamblea Nacional debe supervisar y eventualmente autorizar la renegociación de la deuda, lo que puede requerir la emisión de una legislación especial, como se describió en las directrices de 2019 publicadas por el entonces presidente interino.

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Los problemas legales que impiden al Gobierno de Venezuela avanzar en las renegociaciones de la deuda en los Estados Unidos, particularmente con respecto a la delicada situación de Citgo, están lejos de resolverse. Pero la GL 42 ha allanado el camino a favor de la Asamblea Nacional de 2015. Es necesario completar las reformas institucionales para resolver los problemas jurídicos pendientes. 

La crisis de la deuda, en cualquier caso, enfrenta muchos desafíos más allá de esos problemas legales. En cuanto a las reclamaciones pendientes en la Corte de Distrito de Delaware y los Bonos PDVSA 2020, el monto de posibles reclamaciones podría estar entre 8 y 9 mil millones de dólares. Y esto es solo una pequeña fracción de la deuda externa venezolana, estimada en no menos de 140 mil millones. Esas cifras explicaron por qué la solución al problema de la deuda venezolana requiere un amplio consenso político que debe incluirse en las conversaciones políticas entre la Plataforma Unitaria y Maduro -hasta ahora, solo enfocadas en activos externos-. 

Además, se podrían revisar otras restricciones contingentes, como la prohibición que impide negociar títulos de deuda venezolana. 

Desde 2014 se espera la renegociación integral, ordenada y consensuada de la deuda externa venezolana. La espera no puede durar mucho más.  La GL 42 podría ser el primer paso para finalmente abordar ese problema.