El referendo de salida en el proyecto de reforma constitucional de Venezuela de 2007: un ejemplo para Chile
Uno de los elementos criticados del proceso constituyente de Chile fue el referendo de salida, esto es, el referendo sobre el texto aprobado por la Convención Constitucional. Como es sabido, el 61,89% de los electores rechazó el proyecto, poniendo fin al proceso iniciado en 2019. Como ha observado Roberto Gargarella, este control popular, reducido solo a las opciones de aprobación o de rechazo, creó obstáculos para generar consensos democráticos en un texto tan complejo como el aprobado por la Convención.
El antecedente del referendo popular organizado en Venezuela el 2 de diciembre de 2007 ilustra los riesgos del referendo de salida sobre proyectos constitucionales.
Así, luego de su reelección en 2006, Hugo Chávez promovió un proceso de reforma a la Constitución de 1999, que, tras su promulgación por la asamblea nacional constituyente, fue aprobado mediante referendo de diciembre de 1999, impulsado por el liderazgo carismático de Chávez. De esa manera, la Constitución de 1999 no daba cabida a las bases del socialismo del siglo XXI, que Chávez comenzó a implementar hacia el 2002 y reforzó desde 2005. En concreto, este modelo proponía crear una nueva organización del Estado, conocida como el Estado Comunal centrado en el Poder Popular. Esta nueva organización dio lugar al proyecto de reforma de Constitución que aprobó en 2007 la Asamblea Nacional, bajo el control de Chávez. Más que una reforma, se trató en realidad de un nuevo texto constitucional que cambió radicalmente las bases constitucionales del Estado venezolano. Simulada tras las nuevas instituciones que el proyecto introducía, subyacía una reforma que era esencial para el proyecto político de Chávez: derogar las limitaciones constitucionales a la reelección presidencial.
De acuerdo con el artículo 344 de la Constitución de 1999, una vez promulgado el proyecto de reforma, éste tenía que ser sometido a un referendo popular, o sea, un referendo de salida. Más allá de la popularidad de Chávez, lo cierto es que los cambios introducidos en el proyecto eran tan complejos, que el triunfo en el referendo no era seguro. Más todavía luego de las protestas que se organizaron en contra de Chávez por medidas arbitrarias, como el cierre de uno de los principales canales de televisión. El resultado fue una gran polarización en torno al texto.
La Asamblea Nacional, bajo el control de Chávez, aprobó la reforma el 2 de noviembre. Al día siguiente, sin embargo, acordó dividir en dos bloques la reforma, a los fines de su consulta popular. Así, la estrategia de Chávez fue dividir el riesgo, separando los artículos de la reforma en dos bloques que fueron consultados de manera conjunta pero independiente, de forma tal que era posible aprobar un bloque y rechazar el otro. Desde el punto de vista jurídico, la solución era criticable, pues la división en dos bloques no respondió a criterios racionales. Políticamente, en todo caso, la separación quiso elevar la probabilidad del apruebo del bloque que contenía las reformas más relevantes para Chávez, en concreto, aquella que derogaba los límites a la reelección (Bloque A).
La estrategia no dio resultado, pues de acuerdo con las cifras promulgadas por el Consejo Nacional Electoral -no exentas de dudas en cuanto a su sinceridad- ambos bloques fueron rechazados popularmente: 50,7% y 51,05%, para los Bloques A y B, respectivamente. Se trató, así, de la primera -y única- elección nacional que Chávez perdió desde su elección en diciembre de 1998.
Una de las razones que explicaría la derrota electoral del proyecto de reforma constitucional, es el rechazo popular que logró formarse en torno a su contenido, en especial, por la incertidumbre generada debido a la intensidad de los cambios introducidos. En 1999 ese riesgo era menor, por la popularidad que Chávez logró generar en torno a la nueva Constitución, que fue aprobada con el 71,78% de los votos, pero con una participación del 44,4%. Esto es, que a diferencia de 1999, la polarización generada en torno al proceso de reforma constituyente de 2007 elevó los riesgos del referendo de salida.
El principal problema político que Chávez tenía que resolver luego de la derrota de 2007 eran los límites que impedían su reelección en 2012. Por ello, en 2009 Chávez optó por una reforma electoral más simple: proponer una enmienda para eliminar las restricciones a la reelección presidencial. Ante el rechazo de ciertos sectores de la oposición, y para reducir el riesgo del referendo aprobatorio, Chávez optó por ampliar la enmienda a todos los cargos de elección popular, favoreciendo así a funcionarios de la oposición electos en niveles subnacionales. La enmienda fue aprobada por el 54,6% de los votos.
El caso de Venezuela es un precedente que permite comprender las limitaciones del referendo como mecanismo aprobatorio de reformas constitucionales. En tanto el referendo se limita al apruebo o rechazo, existe el riesgo de que los riesgos derivados del nuevo texto constitucional inclinen la votación hacia el rechazo, más allá del apoyo que puedan tener algunos aspectos del texto. A mayor complejidad de la reforma que derive en mayor grado de polarización, mayor sería la probabilidad del rechazo. En el referendo de salida de 1999, Chávez logró la aprobación de la nueva Constitución pues, a pesar de la complejidad de sus cambios, no se generó un grado importante de polarización: más bien el referendo fue impulsado por el liderazgo de Chávez. En 2007 el referendo rechazó los dos bloques de la reforma, vista su complejidad y alto grado de polarización. Finalmente, en 2009 la enmienda fue aprobada en referendo, pues la propuesta no logró consolidar el rechazo popular.
Precisamente, el resultado referendo de salida del proyecto de Constitución de Chile puede interpretarse a la luz del referendo de Venezuela de 2007. La complejidad del texto -que introducía importantes cambios institucionales- elevó los riesgos y, por ende, creó incentivos para el rechazo, que pudieron ser promovidos por otros factores, como el voto obligatorio. En este escenario polarizado, aun cuando los electores pudiesen estar de acuerdo con algunos contenidos del proyecto, el desacuerdo con otros contenidos terminó inclinando la balanza por el rechazo. Esto es lo que Gargarella llama la extorsión electoral: forzados a un “todo o nada”, los electores pueden verse inclinados por rechazar el texto constitucional, tanto más, en contextos polarizados y de incertidumbre.
Los casos de Chile y Venezuela -distintos, en muchas perspectivas- demuestran las limitaciones del referendo aprobatorio de reformas constitucionales, como mecanismo de validación democrática. Más allá del consenso y negociaciones que pueden dar lugar al nuevo texto constitucional, forzar al electorado a tomar una decisión binaria de apruebo-rechazo puede crear condiciones que inclinen al rechazo, en especial ante reformas complejas.
Por otro lado, el referendo es el instrumento de consulta llamado a avalar la legitimidad democrática del nuevo texto, más allá de la legitimidad del órgano representativo que aprueba el texto. Con lo cual, en la medida en que este referendo se establezca como el control democrático último, la elaboración del texto electoral debería tomar en cuenta las limitaciones del filtro binario, evitando contenidos que, al generar riesgos y polarización, puedan inclinar el juicio del electorado hacia el rechazo.
Esta cautela no fue tomada en cuenta ni en el proyecto de reforma constitucional de Venezuela de 2007 ni en el proyecto de Constitución de Chile de 2022. Por el contrario, los textos incluyeron previsiones polémicas que, más allá del consenso generado dentro del órgano representativo que las dictó, inclinó al electorado a rechazar los nuevos textos en entornos de polarización. Como sea que el nuevo proyecto de Constitución que aprobará el Consejo Constitucional en Chile tendrá que ser sometido a refrendo, las lecciones comentadas aconsejan la aprobación de un texto que cree condiciones favorables al consenso, y reduzca los riesgos de polarización.